Las normas de origen están constituidas por cuerpos legales cuya finalidad es la determinación de la nacionalidad económica de un producto dado, en oposición a su nacionalidad geográfica.
Cuando un producto es objeto de comercio en el mercado internacional, se debe respetar una serie de requisitos legales o administrativos obligatorios, esto es necesario en vista de la implementación de distintos instrumentos de política comercial como la imposición de derechos de importación, la asignación de contingentes o la recogida de datos estadísticos comerciales.
La determinación del país de origen es el último paso del proceso de despacho aduanero, mientras que los primeros pasos son la clasificación de los productos y la determinación del valor de los mismos, estos dos últimos son herramientas básicas para la determinación del país de origen de los productos en el sentido de que las normas de origen son normas para productos específicos vinculados con códigos específicos del S.A. y que a los efectos de evaluar el cumplimiento de las normas sobre el valor agregado, es necesario conocer la composición del valor en aduana.
Las normas de origen son relevantes en la adopción de medidas referidas al comercio, debido a que estas se emplean junto con distintos instrumentos de política comercial para lograr objetivos específicos en los ámbitos de la política comercial.
Tipos de Normas de Origen
En el comercio internacional existen dos tipos de reglas de origen, las reglas de origen no preferenciales y las reglas de origen preferenciales.
Normas de Origen no Preferenciales
Se entiende por normas de origen no preferenciales a las leyes, reglamentos y decisiones administrativas de aplicación general aplicados por un Miembro para determinar el país de origen de los productos, siempre que tales normas de origen no estén relacionadas con regímenes de comercio contractuales (Acuerdos Comerciales) o autónomos (SGP), conducentes al otorgamiento de preferencias arancelarias.
Normas de Origen no Preferenciales
Se entiende por normas de origen preferencial a las leyes, reglamentos y decisiones administrativas de aplicación general aplicados por un Miembro para determinar si a un producto le corresponde recibir el trato preferencial previsto en virtud de regímenes de comercio contractuales (Acuerdos Comerciales) o autónomos (SGP), conducentes al otorgamiento de preferencias arancelarias.
Estructura de las Normas de Origen Preferenciales
Las Reglas de Origen de los Acuerdos Comerciales están estructuradas básicamente en cuatro áreas:
- Calificación de origen. Se refiere a los criterios o condiciones que una mercancía tiene que cumplir para ser considerada originaria a los efectos del Acuerdo de que se trate; Dentro de la temática de la calificación de origen se incluyen, asimismo, otros criterios complementarios y disposiciones relativas a la acumulación de origen.
- Condiciones de expedición. Se relaciona a la exigencia de que se configure la denominada “expedición directa”, la cual se define a esos efectos en cada Acuerdo, o por los requerimientos exigidos a las mercancías objeto de tránsito, con o sin trasbordo, por terceros países no miembros del Acuerdo.
- Acreditación del Origen. Implica la prueba de la calidad de originario de un producto y se realiza para demostrar ante la Aduana del país de importación que ese producto es considerado originario y que, por tal razón, es elegible a los efectos de beneficiarse del tratamiento arancelario preferencial pactado en el Acuerdo Comercial de que se trate.
- Verificación y control del origen. Implica la facultad que se confiere a las Aduanas y las Autoridades Nacionales Competentes en materia de Origen, para revisar las acreditaciones presentadas y los procedimientos a seguir en caso de que existan dudas sobre el origen declarado o se detecten errores en las acreditaciones.
Los elementos precedentes son comunes a los regímenes de origen de todos los Acuerdos Comerciales, pero cada régimen de origen presenta rasgos específicos que derivan del proceso de negociación respectivo.
Criterios de Origen
Cuando se trata de determinar el país de origen de los productos se recurre a tres criterios básicos:
- Obtenido totalmente;
- Producido íntegramente; y
- Transformación sustancial/suficiente.
Criterio Obtenido Totalmente
Este criterio implica considerar como originarias a las mercancías que, sin haber sido objeto de procesos de fabricación, son obtenidas totalmente en el territorio de los países miembros del Acuerdo.
Se trata de un criterio utilizado para determinar el origen de ciertos bienes que, en general, no han sido sometidos a procesos industriales que transformen sus características, como:
- Todas aquellas mercancías extraídas del suelo o subsuelo (piedras, petróleo, arena, arcilla, azufre, sal marina, agua mineral, gas natural);
- Productos del reino vegetal recolectados o cosechados en el territorio de los países miembros[1];
- Animales vivos nacidos y criados en el territorio de los países miembros;
- Animales obtenidos en el territorio de los países miembros del Acuerdo mediante la caza, pesca o captura con trampas;
- Productos obtenidos de animales vivos nacidos y criados o cazados, pescados o atrapados en el territorio de los países miembros (leche, huevos, miel natural, pelo, lana, semen, estiércol);
- Productos obtenidos del mar, fuera del mar territorial y de la zona económica exclusiva, esto es, en alta mar, por buques de la bandera de alguno de los países miembros del Acuerdo, o por buques tomados en arrendamiento o fletamento por empresas establecidas en dichos países; y
- Desechos y desperdicios derivados de operaciones de fabricación y mercancías usadas, utilizadas para recuperación de materias primas[2].
Criterio Producido Íntegramente
Este criterio se aplica a las mercancías que cumplen con las siguientes dos condiciones:
- Su proceso productivo tuvo lugar en el territorio de los países miembros del Acuerdo; y
- En su producción o elaboración se utilizaron exclusivamente materiales considerados originarios.
A su vez, la calidad de originarios atribuida a los materiales puede tener dos vertientes:
- Pueden ser materiales considerados totalmente obtenidos (estatua de mármol: el mármol es el único insumo y es totalmente obtenido); o
- Pueden ser materiales que calificaron como originarios[3] sin ser obtenidos totalmente.
Criterio Transformación Sustancial
El criterio de transformación sustancial o suficiente se aplica a la determinación del origen de los productos en cuya elaboración se utiliza algún insumo no originario.
Se trata de un criterio abstracto o teórico, ya que su enunciado implica atribuir a un producto la calidad de originario cuando los materiales que lo componen han sido sometidos a una operación de transformación sustancial, apta para modificar su naturaleza, en el territorio de los países miembros del Acuerdo.
Dada su abstracción, es necesario establecer métodos que hagan posible definir cuándo se está ante una “transformación sustancial o suficiente”.
Método de Cambio de Clasificación Arancelaria
Una mercancía en cuya elaboración se utilizan insumos no originarios se considerará originaria si su clasificación arancelaria es diferente a la de los insumos no originarios utilizados en su elaboración.
El cambio de clasificación puede determinarse, según el caso, a nivel de: cambio o salto de capítulo (dos dígitos del S.A.); cambio o salto de partida (cuatro dígitos del S.A.); cambio o salto de subpartida (seis dígitos del S.A.) o salto o cambio de ítem (ocho dígitos del S.A.).
Método de valor agregado
Con independencia de un cambio en su clasificación, una mercancía se considerará transformada sustancialmente cuando el valor agregado de la misma se eleva hasta un nivel específico que se expresa en forma de un porcentaje Ad Valorem.
El criterio del valor agregado se puede expresar de dos maneras:
- La exigencia de un contenido mínimo de materias originarias en el bien final (60% de valor de contenido regional).
- La admisión de un porcentaje máximo de materias no originarias en el bien final (no exceda el 40% del valor del bien).
Existen tres formas de calcular el porcentaje del valor de contenido regional:
- Método del valor FOB del bien final. Se exige que el valor de los materiales no originarios no supere un determinado porcentaje del valor FOB del bien a exportarse.
- Método del valor de transacción del bien final. Se pide que el valor de los materiales no originarios no supere un determinado porcentaje del valor de transacción del bien final (valor al cual se exporta) con base en lo establecido en el Acuerdo de Valoración Aduanera de la OMC.
- Método del costo neto. Se establece que el valor de los materiales no originarios no supere un determinado porcentaje del costo neto del producto final a ser exportado, para determinar cuál es el costo neto de un bien se deben tomar en cuenta únicamente los costos vinculados directamente con la producción, no incluyéndose otros componentes del precio (utilidades, gastos de comercialización, gastos de administración de la empresa, costos asociados a la promoción de ventas, costos de embarque o reembarque, regalías, entre otros.).
Debido a que el costo neto de un bien es siempre inferior a su valor de transacción, cuando se utiliza el Método del costo neto normalmente se exige cumplir con un valor de contenido regional inferior al que se exige en el caso del método del valor de transacción.
Método del Proceso Productivo Calificador
Con independencia de un cambio en su clasificación, una mercancía se considerará transformada sustancialmente cuando la misma ha sido objeto de operaciones específicas en su fabricación o elaboración.
El proceso productivo puede definirse a través de la exigencia de que determinados insumos sean originarios o describiendo las características que tiene que tener dicho proceso.
Operaciones o Procesos Mínimos que no Confieren Origen
Método de carácter residual de tipo negativo, que consiste en establecer un listado de operaciones que por sí mismas o combinadas entre sí, no se consideran suficientes para otorgarle a las mercancías el carácter de originarias.
Minimis o de Tolerancia
La norma de minimis[4] o de tolerancia permite que una parte específica (en general entre un 10% y un 15%) del valor o el volumen del producto final sea no originaria sin que el producto final pierda su origen propio.
En materia de calificación de origen, la cláusula de minimis suele asociarse con el método de cambio de clasificación, y en ocasiones con el método del proceso productivo calificador.
Acumulación de Origen
Facultad que se le confiere al exportador[5] para incorporar materias primas o insumos no originarios, o valor agregado proporcionados por determinados países y considerarlos como originarios para determinar el origen del producto final.
A los efectos de su estudio, podemos realizar las siguientes clasificaciones de carácter analítico.
Según el objeto de la acumulación. Ésta puede ser de materiales o insumos; o puede ser de procesos productivos.
Según los países que participan en la acumulación.
- Acumulación bilateral. Se pueden considerar como originarios a los componentes del país que concede las preferencias.
- Acumulación diagonal. Se pueden considerar como originarios a los componentes del país que concede las preferencias, así como, a los de una lista de países a los cuales se pueden aplicar las mismas normas de origen.
- Acumulación regional o total. Se pueden considerar como originarios a los componentes de los países a los cuales se pueden aplicar las mismas normas de origen.
Según el momento desde el cual se permite la acumulación.
- Acumulación temprana. Aquella que se permite desde que el producto recibe algún tipo de trato preferencial.
- Acumulación final. Aquella que se permite solo cuando el producto alcanza el 100% de preferencia, esto es, cuando queda liberado de aranceles.
Condiciones de Expedición
El cumplimiento de lo que se denomina “expedición directa” o de ciertas condiciones cuando la mercancía es objeto de tránsito o trasbordo previamente a ser importada en el país de destino, es una exigencia adicional al cumplimiento de origen que normalmente se incluye en la mayoría de los Acuerdos para que los bienes sean objeto del trato preferencial.
Cumplir con el requisito de expedición directa implica que el bien objeto de una exportación, durante su trayecto hasta el país de importación, no pase por territorio de países que no sean miembros del Acuerdo Comercial de que se trate o que, si lo hace, el tránsito por terceros países tenga lugar en determinadas condiciones, como:
- Que el tránsito esté justificado por razones geográficas o consideraciones relativas al transporte o a la logística;
- Que la mercancía no esté destinada a su uso o empleo en el país de tránsito, y que, durante su transporte o depósito, permanezca bajo el control de la Aduana del país de tránsito y no sea objeto de operaciones distintas a las de carga, descarga, manipuleo, almacenamiento, o aquellas necesarias para asegurar su conservación, es decir, que no esté sujeta a operaciones susceptibles de modificar su origen.
La finalidad de este tipo de exigencia es evitar que el carácter originario de la mercancía pueda ser alterado entre que la mercancía sale del país de expedición y llega al país de destino o de importación.
En cuanto a la forma de comprobar el cumplimiento de las disposiciones en materia de expedición directa en caso de tránsito por terceros países, algunos Acuerdos establecen que la Aduana de importación podrá solicitar documentos probatorios, como documentos de transporte o, incluso, algún documento emitido por la autoridad aduanera del país de tránsito.
Acreditación de Origen
Para que un producto goce de los regímenes preferenciales se necesita una prueba documental de origen.
A efectos de su estudio, podemos realizar las siguientes clasificaciones de carácter analítico.
Según el instrumento utilizado para acreditar el origen.
- Certificado de origen. Denominada comúnmente como Certificación de Origen, es la manera tradicional y más utilizada de acreditar origen en el ámbito de los Acuerdos Comerciales, constituye el acto mediante el cual una persona o una institución u organización, extiende un comprobante[6] que acredita que determinada mercancía cumplió con las condiciones en materia de origen del Acuerdo Comercial de que se trate, aptas para otorgarle la calidad de originaria.
- Declaración en factura. El exportador realiza la declaración de origen en la propia factura o, en su caso, en una nota de entrega o cualquier otro documento comercial que describa las mercancías con el suficiente detalle para que puedan ser correctamente identificadas. Esta modalidad se utiliza en algunos Acuerdos para el caso de los denominados Operadores Económicos Autorizados.
Según quién certifique el cumplimiento del origen.
- Certificado por un Tercero. quien certifica es la Autoridad Nacional Competente en materia de Origen u, otras Entidades Habilitadas públicas[7] o privadas[8], que actúan en delegación de funciones de la Autoridad Competente.
- Auto certificación. Certificación realizada directamente por el exportador o, incluso, por el propio importador, con base en la confianza que tenga en la información proporcionada por el exportador.
Certificación de Origen
La certificación de origen se compone de dos partes bien diferenciadas.
Presentación de la Declaración de Origen realizada por el Exportador
La Declaración de Origen es el acto mediante el cual un exportador afirma que la mercancía objeto de la operación comercial cumple con todas las condiciones y requisitos para ser considerada como originaria establecidos en el Acuerdo de que se trate.
Los datos que se deben proporcionar en la Declaración de Origen están establecidos en las disposiciones sobre origen de cada Acuerdo Comercial Preferencial, en todo caso, estos datos deben ser los necesarios para permitir identificar la mercancía, así como el cumplimiento de su condición de originaria.
- Datos del exportador y del importador. Para identificar a los mismos en el documento.
- Datos relativos a la factura comercial. Deben coincidir con los que figuran en la factura que acompañe la operación de importación a los efectos de demostrar que la mercancía que se está importando asociada a esa factura es la misma cuyo origen se está certificando.
- Datos relativos a la mercancía. Tales como el código de la nomenclatura y la descripción, permiten corroborar que dicha mercancía es objeto de preferencias arancelarias en el Acuerdo.
- Datos relativos a la regla de origen cumplida por la mercancía. Constituyen la información central del certificado de origen y en muchos Acuerdos se establece a título expreso la manera en que se debe citar dicha regla, haciendo referencia al literal, artículo, capítulo o Anexo e instrumento jurídico en el cual esté contemplado el Régimen de Origen del Acuerdo.
La firma del exportador completa la Declaración de Origen contenida en el Certificado de Origen y, como normalmente se trata de una Declaración Jurada, tiene un efecto jurídico que va más allá del de una declaración simple, generando una presunción de veracidad que hace que la autoridad deba asumir como cierto, en principio, lo señalado por el declarante.
Certificación de Origen realizada por la Entidad Certificadora
La Entidad Certificadora emite el certificado correspondiente que contiene los datos de la declaración de origen, la firma del funcionario Autorizado actuante, el sello oficial de la Entidad y la fecha en que se produjo la certificación.
Verificación y Control de Origen
La verificación y control del origen es la facultad conferida a la Administración Aduanera del país de importación, en general a través de la autoridad competente en materia de origen de su país, de verificar que lo que el importador declaró en cuanto al origen de la mercancía a importarse es correcto.
Es así que, tomando como base el Certificado de Origen y en ocasiones inspeccionando la propia mercancía, a la Aduana podrían surgirle dudas con respecto al origen declarado.
Para poder evacuar estas dudas las Reglas de Origen de los Acuerdos prevén procedimientos que generalmente cuentan con dos etapas y con plazos definidos.
- Etapa de consultas. Consultas entre la Aduana o, en la mayoría de los casos la Autoridad Competente en materia de Origen del país importador, y la Entidad Emisora del certificado de origen o, dependiendo el Acuerdo, la Autoridad Competente en materia de origen del país exportador.
- Etapa de apertura de un proceso de investigación. Proceso que normalmente cuenta con dos vías no excluyentes para recabar información, los cuestionarios escritos dirigidos al productor de la mercancía y las visitas a sus instalaciones, las cuales se coordinan a través de la Autoridad Competente de Origen del país exportador.
En algunos Acuerdos se establece que, no obstante, la Aduana tenga dudas del origen o incluso inicie un procedimiento de investigación, debe igualmente permitir el despacho de la mercancía, pudiendo tomar alguna medida tendiente a garantizar el interés fiscal, como por ejemplo la constitución de garantías por los eventuales tributos que correspondería abonar en caso que la mercancía no fuera originaria.
Culminadas las consultas o el proceso de investigación, la Aduana de importación deberá determinar el carácter originario o no originario de la mercancía.
En caso de no compartir la determinación de no originario, el país de exportación podrá acudir al mecanismo de solución de controversias del Acuerdo.
Otro elemento que generalmente está contemplado en los Acuerdos es la posibilidad de rectificar errores considerados formales en los certificados de origen (inversión en el número de factura, inversión en fechas, errores en el nombre o domicilio del exportador o importador, entre otros.), con los respectivos procedimientos para dicho fin.
En algunos Acuerdos se contempla la posibilidad de emitir duplicados de Certificados de Origen en determinadas circunstancias como pérdida o daño, y otros contemplan la sustitución de dichos Certificados contra entrega a la Entidad Habilitada de los originales emitidos, cuando éstos no han sido aún presentados a la Aduana del país de destino, lo cual permite que el exportador pueda rectificar datos.
Fraude en Materia de Origen
El fraude en materia de origen se sitúa en el ámbito del fraude comercial.
Existe un alto riesgo de fraude en el ámbito del origen a causa del nivel de los derechos arancelarios y debido a la complejidad de las normas de origen, las razones que explican el fraude en materia de origen son múltiples:
- Obtener un acceso ilícito a tipos de derechos preferenciales mediante una declaración falsa en cuanto al país de origen de los productos importados.
- Evadir las restricciones cuantitativas en el país importador.
- Evadir las prohibiciones fijadas respecto a la importación de ciertos productos.
- Evitar los derechos antidumping o los derechos compensatorios del país de importación.
- Responder de modo ilegal a los requisitos documentales establecidos en el país importador.
Distintas personas persiguiendo diversos objetivos pueden ser autores del fraude:
- Agentes de aduana. A fin de conservar o atraer a clientes con “buenos negocios”.
- Exportadores a pedido del importador. A fin de solicitar, con fraude, tipos de derechos preferenciales.
- Exportadores. Con la finalidad de engañar a los consumidores del país importador.
- Exportadores. Para evitar los derechos antidumping o los derechos compensatorios y poder vender sus productos a un precio conveniente.
- Exportadores. Interesados en proceder a la importación de productos que normalmente están sujetos a prohibiciones o restricciones en el país de destino.
El fraude se puede descubrir mediante:
- La inspección material de los documentos y/o los productos;
- El intercambio de información entre países;
- La información proveniente de las asociaciones comerciales;
- El estudio de los itinerarios de los buques de carga u otros estudios del tráfico realizados en base de útiles estadísticos;
- Las búsquedas a través de internet;
- Entre otros.
Las sanciones relativas al fraude en materia de origen dependen de la legislación nacional tanto en el país de exportación como en el de importación.
[1] El término “recolectados” se refiere a la apropiación de plantas o partes de plantas en cuyo crecimiento no participó el hombre, sino que crecen naturalmente, mientras que el término “cosechados” se aplica a aquellos casos en los cuales la producción tuvo lugar con intervención humana a través de los ciclos de siembra y cosecha.
[2] En estos casos, tales desechos y desperdicios, así como las mercancías usadas que son recuperadas para la elaboración de materias primas, se consideran originarios aun cuando provengan de mercancías no originarias.
[3] Por cumplimiento de otro criterio acordado.
[4] Expresión latina que significa que algo, a lo cual está referido, es de importancia menor, o de poca importancia o es pequeño.
[5] Facultad que se concede en la mayoría de los Acuerdos Comerciales actuales.
[6] El Certificado de Origen se emite en el formulario o modelo de certificado previsto o indicado en el Acuerdo de que se trate y debe ser correctamente llenado por el exportador en todos sus campos, sin presentar tachaduras o enmiendas.
[7] Dependencias ministeriales.
[8] Cámaras de comercio, cámaras de exportadores, asociaciones de industriales u otras asociaciones gremiales de reconocida trayectoria.